文/张斌 中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员、中国金融四十人论坛资深研究员
2020年，突如其来的新冠肺炎疫情对中国和全球经济带来了巨大挑战。中国经济取得了不错的成绩单，这主要得益于三方面的力量。
第一，也是最重要的，中国出色地控制住了疫情，这是经济恢复增长的前提条件。
第二，在疫情传播严重并对经济运行造成严重破坏的2020年1季度，中国采取了非常果断、有针对性的经济对策，包括货币和财政支出总量上的扩张，也包括有针对性的纾困。
这些政策有助于防止需求过度下滑和保障供给，再加上我国居民部门较高的储蓄率，居民和企业的资产负债表没有在疫情中垮掉，大部分受疫情影响突出的居民和企业挺住了。一旦疫情得以控制，经济很快就再次展现活力。
第三，出口的出色表现。在国外疫情严重、国外很多制造业产品生产难以为继的时候，中国凭借完整、灵活的工业体系补上了缺口，不仅让出口大幅增长，也及时满足了国外市场的需求，对中国和全球经济都做出了重大贡献。
2021年，中国需要在经济结构改革、总需求管理、对外开放等多方面的政策上做出调整，挖掘内生增长潜力，保持经济平稳运行，让社会大众更充分地分享经济增长红利。
结构改革政策：
让3亿农民工真正融入城市生活
经济增长是个正反馈过程。有各个部门之间的良性互动，经济才能在正反馈进程中不断获得增长动力，保持经济持续增长。
结构改革政策的要义在于补上重要的短板。补短板不仅是带动一个部门的成长，也会形成各个部门之间的良性互动，带动整体经济的发展。
如何找到经济发展的短板？没有参照系，仅凭自身的感受很难找到真正的经济短板。我们把高收入经济体类似发展阶段中的规律性现象作为参照系，把中国经济成长和经济结构变化轨迹放在参照系中做对比，从而为发现中国经济的短板找到了线索。
中国的制造业成长和发展非常成功，制造业发育程度大幅超出了所对应高收入国家的类似发展阶段。出口是一面镜子，反映了一国的制造业能力。中国出口产品复杂度对应的是人均收入2万多美元经济体才会出现的出口复杂度。
有学者指出中国制造业相较美日德等发达国家的高端制造业还有很大距离，这是事实，但还应该看到就中国目前人均收入1万美元的发展阶段而言，我国的制造业发展水平已经很出色。
更重要的是，制造业研发投入、生产分工和产品销售等多个环节的证据显示，中国的制造业产业升级还在持续推进。就目前发展阶段而言，制造业不是中国经济的短板。
中国经济当前发展阶段最大的短板，是接近3亿农民工不能真正融入城市生活。在与参照系对比中，中国最突出的差距是工业和服务业中的就业占比偏低，城市化率偏低，以及消费占比偏低。
造成这些差距的主要原因是中国仍有接近3亿农民工不能真正融入城市生活，不能完整纳入就业统计，这就解释了为什么工业和服务业中的就业偏低，也部分解释了中国的城市化率偏低和消费占比偏低。
应该把近3亿农民工真正融入城市生活作为接下来结构改革政策的头号目标。这不仅关系到社会公正，关系到近3亿农民工及其家庭的生活福利，也关系到中国经济整体的增长潜力。
近3亿农民工能够安居在城市，中国的经济增长潜力会有再一次的巨大释放。这将带来巨大的市场需求，也带来人力资本积累和供给能力的巨大提升。
实现这个目标，需要社保、城市公共服务、土地、户籍等方面的政策做出突破性调整，让近3亿的农民工享受与其他市民同样的公共服务和社会保障。都市圈发展是吸纳新劳动力最大的磁场，政府对此也非常重视，但是发展过程中还有很多短板没能补上。
与此相关的改革对城市公共服务和管理能力是巨大挑战，会带来公共支出负担增加。这些都是短期和局部的困难。拉长时间从全局来看，近3亿农民工安居在城市，带来的巨大市场需求和人力资本提升给解决这些困难留下了充分的空间。把接纳好农民工在城市安居作为硬任务，政策设计能被倒逼出来，困难也会一个一个化解。
需求管理政策：
让规范的政策工具真正发力
不要低估总需求管理政策的作用。经济正反馈的成长进程中一定会遇到颠簸。严重的颠簸，比如大萧条、严重的失业和企业大面积破产，是对市场最大的破坏。成功的总需求管理政策能避免或者减少这些破坏，是对内生经济增长动力的不可或缺的保障。
中国历来高度重视宏观经济稳定，这一点也做得比较成功。但是在稳定宏观经济的政策工具选择上有不少教训。2012年以来，中国经济周期变化的总体特征是“易冷难热”，总需求管理的主要任务是提升总需求。
在提升总需求的政策工具选择上，降低利率、政府举债扩大支出这些规范的货币和财政政策工具没有充分发力；表面上不纳入政府预算支出，但是由地方政府参与和主导，并且有不同程度政府信用背书的举债投资大行其道，商业金融机构也广泛参与其中。
上面这种提升总需求的方式代价高昂——
一是系统性金融风险大幅上升。大量商业金融机构和债券市场凭借的不是商业逻辑而是信仰，深度参与地方政府主导的各种投融资活动当中，从中获得了不菲的收益。真要摊开账本来看，地方政府主导的这些投资项目的收益情况并不乐观，很多地方融资平台靠借新还旧才能维持，金融机构持有的相关资产规模巨大且质量堪忧。
二是地方政府不得不过度依赖土地财政，高地价和高房价与此密切相关。
三是由于缺少规范的监督机制和风险评估，资源浪费难以避免。
摆脱这种困境的方式在于开大总需求管理政策的前门，让规范的货币和财政政策工具真正发力。
当遇到需求不足的时候，首先使用的工具应该是降低利率，把利率政策工具用足。如果还不足以扭转局面，则可以扩大预算内财政支出。
做到了这些，就可以收缩地方融资平台债务扩张，可以把审慎监管措施真正落地，采取高标准的信用风险评估标准和高标准的信贷原则，这不仅关乎降低信用风险，也关乎优化资源配置。
优先使用降低利率政策提升总需求。降低利率一方面减少了企业和居民的债务成本，另一方面提高了企业和居民持有的资产价值，双管齐下强化了企业和居民资产负债表，进而促进其增加支出。
这是优先发挥市场自发的力量应对需求不足。中国目前债务规模达到260万亿元，利率降低1个百分点就意味着债务人2万多亿的债务成本下降，再考虑到降低利率带来的资产估值提高，其对提升资产负债表质量和扩大支出的作用不可小觑。
很自然的担心是，降低利率会带来更多的货币增长和房价上涨，未必如此。
降低利率刺激了私人部门信贷需求，私人部门信贷增长带动总需求增长，出于保增长目的的地方政府信贷扩张就可以收缩。实现同样的总需求增长，所需要的私人部门信贷少于公共部门信贷。
降低利率带来的可能不是更高的信贷和货币增长，而是更低的信贷和货币增长。在更低的信贷和货币增长环境下，再考虑到这种模式下地方政府对土地财政的依赖大幅下降，房价未必会上涨。
对外经济政策：
安全威胁来自垄断而不是开放
没有开放，就没有中国经济增长奇迹。开放带来更大的市场，带来先进的理念、技术和管理经验，开放还成为促进改革的重要推动力量。开放的重要性如何强调都不过分。
经过几十年的对外开放，中国已经和世界深深捆绑。中国已经习惯于在全球配置资源，分享国际市场分工和规模经济带来的巨大红利。
别的不说，我们每天吃的各种肉类离不开进口植物蛋白质，如果要在中国种植这些大豆，光是土地就要多占用6亿亩。我们甚至难以想象中国离开国际市场会怎么样。
开放程度越高，对国际市场的依赖性越强，对安全问题的担心也随之而来。需要认清的是，安全威胁并非来自开放，而是来自垄断，包括国际市场上的各种垄断。是垄断威胁到了供应链，是垄断给产业链插上了锲子。
最近几年，中国在高科技领域与发达国家的市场竞争增加，以美国为代表的部分发达国家与中国的对抗情绪升温，有些发达国家通过行政手段打压我国的高科技企业。这些打压手段正是凭借着发达国家在某些产品和服务上的垄断才能奏效。
打破垄断的方法不是关起门来自己搞。历史经验已经充分说明这样既没有效率，也不安全。
我们需要做的，是积极参与CPTPP这样的国际经贸协定，与国际社会找到更多的共识，与国际社会协力抵制垄断行为；
是把科研和高科技领域的对外开放之门开得更大，更好地保护知识产权，充分调动市场自发的力量打破垄断；
是在基础科研领域引入更有效的激励机制，促进基础科研与产业发展的良性互动。
